http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1740065/samoochischenie_vlasti?full#cut
Самоочищение власти
Андрей Яковлев
Vedomosti.ru
15.05.2012, 01:33
В конце апреля на конференции «Россия: выбор пути и задачи нового правительства», организованной «Ведомостями», один из участников отметил, что глобальные инвесторы считают вполне возможным для России экономический рост в 5-7%, а не 3-4% в год (которые обычно звучат в оценках российских макроэкономистов). Эти темпы достижимы при наличии благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса, что способно дать +1-1,5% ежегодного прироста ВВП, и при ограничении системной коррупции (это еще +1-1,5% прироста ВВП).
Здесь уместна аналогия с осенью 1999 г., когда компания McKinsey представила в Москве свой доклад «Российская экономика: рост возможен». В этом докладе на основе анализа 10 отраслевых рынков эксперты McKinsey сделали парадоксальный вывод: в следующие 10 лет (т. е. в 2000-е гг.) российская экономика может вырасти в 2 раза. Стоит напомнить, что в августе 1999 г. началась вторая чеченская война, никому не известный Владимир Путин был только что назначен премьером, предстояли парламентские и президентские выборы, на которых фаворитами считались Юрий Лужков и Евгений Примаков. Словом, в стране царила политическая нестабильность и неопределенность с соответствующими им скептическими макропрогнозами.
И тем не менее правы оказались не макроэкономисты, отталкивавшиеся от предшествующих кризисных тенденций, а эксперты McKinsey. Они попытались взглянуть на перспективы российской экономики с микроуровня и уловили позитивные настроения участников рынка, которые сформировались вопреки сохранявшейся неопределенности на макроуровне.
Ситуация последних лет в России в известном смысле диаметрально противоположна. Несмотря на относительную социально-политическую стабильность сложились устойчивые негативные ожидания на уровне собственников и топ-менеджеров компаний, экспертов, высших чиновников и в целом элиты. Эти ожидания превращаются в самостоятельный фактор, толкающий экономику вниз. Отток капитала в 2011 г. в размере $84 млрд на фоне роста экономики и стабильной макроэкономической ситуации — это нонсенс. Но этот нонсенс отражает реальные процессы: представители бизнес-элиты, управляющие компаниями и финансовыми активами, не верят правительству и не доверяют существующей системе. И в своих действиях они руководствуются теми негативными ожиданиями, которые у них возникли и укрепились в последние годы.
Правительство, похоже, осознает эту проблему и пытается переломить сложившиеся ожидания. Во всяком случае именно так можно расценивать заявления о необходимости «рывка» России со 120-го на 20-е место в рейтинге Doing Business, активную деятельность Агентства стратегических инициатив в рамках «Национальной предпринимательской инициативы», меры по созданию для губернаторов стимулов к улучшению инвестиционного климата.
Однако стоит отметить, что тема улучшения инвестиционного климата, мягко говоря, не нова. В связи с этим закономерен вопрос: кто и почему будет реализовывать те поручения об улучшении бизнес-климата, которые в большом количестве выдавались в последние месяцы? Что может заставить существующий госаппарат работать на улучшение инвестклимата?
Один из вариантов ответа — разгосударствление экономики, в частности новая программа приватизации, разговоры о которой начались уже полтора года назад. Сильный акцент на негативное влияние растущего присутствия государства в экономике и необходимость ограничения активности госкомпаний и госкорпораций, повышение их прозрачности был сделан на апрельском заседании «открытого правительства», посвященном конкуренции и развитию предпринимательства. По мнению многих экспертов, именно новая приватизация может стать для инвесторов сигналом, подтверждающим твердость намерений правительства.
Однако, на мой взгляд, такой ответ содержит в себе только долю истины. Да, в теории частный сектор эффективнее, чем государственный. Но, во-первых, перевод предприятий в частный сектор не означает автоматического повышения их эффективности для экономики. В 1990-е гг. частные собственники многих приватизированных предприятий успешно занимались выводом их активов, поскольку в условиях неопределенности в краткосрочном периоде это было прибыльнее, чем пытаться реструктурировать и развивать эти предприятия. Результатом такой вполне рациональной стратегии были массовые неплатежи по зарплате и разрушение целых отраслей.
Во-вторых, передача государственных активов в частный сектор непосредственно не влияет на мотивацию госаппарата. У чиновников все равно остаются мощнейшие рычаги влияния на поведение предприятий — через технические регламенты, требования по безопасности, лицензирование видов деятельности. Установление подобного регулирования, как правило, объясняется заботой об общественном благе. На практике очень часто оно означает создание барьеров для ведения бизнеса. Причем вопреки сложившимся представлениям отнюдь не всегда такое разрастающееся регулирование связано с коррупцией. Любая бюрократическая структура, желая быть значимой и влиятельной, стремится расширить свои полномочия, увеличить свой аппарат, получить в свое распоряжение дополнительные бюджетные ресурсы. Инструментом же реализации этой вполне рациональной стратегии является расширение государственного регулирования.
Соответственно, второй вариант ответа на вопрос, что заставит чиновников улучшать инвестклимат, связан с созданием соответствующих стимулов для бюрократии. На ограничение избыточной «бюрократической инициативы» направлены механизмы ОРВ — оценки регулирующего воздействия, которые сегодня внедряет Минэкономразвития. Правильные стимулы для федеральной и региональной бюрократии также должны задавать KPI (ключевые показатели эффективности; англ. Key Performance Indicators), ориентированные на снижение конкретных барьеров для ведения бизнеса. Разработкой таких KPI сейчас активно занимается АСИ совместно с Boston Consulting Group.
Однако при ближайшем рассмотрении и этот вариант ответа оказывается частичным. На самом деле экономическое развитие предопределяется наличием или отсутствием конкуренции. При этом в реальности конкуренцию ограничивает не факт присутствия на рынке госкомпаний, а действия конкретных должностных лиц на стороне государства. Эти должностные лица могут исходить из высших побуждений и руководствоваться определенной идеологией. Например, в отличие от либеральных экспертов они могут считать, что рынки должны регулироваться (и последний финансовый кризис дает основания для таких утверждений). В этом случае нужны дискуссии — публичные и опирающиеся на внятные аргументы. Но совсем другая история возникает, если за действиями таких должностных лиц стоят конкретные материальные интересы.
На мой взгляд, главным ограничением конкуренции в России сегодня является сращивание представителей государства на разных уровнях с конкретными компаниями, которые работают на соответствующих отраслевых и региональных рынках. Их взаимные материальные интересы предопределяют поддержание status quo и создание барьеров на вход для новых, более эффективных игроков. И при сохранении подобной связки власти и бизнеса любые идущие сверху поручения об улучшении инвестклимата будут неизбежно тонуть в бюрократической рутине. Таким образом, помимо расширения ОРВ, введения для чиновников KPI, ориентированных на улучшение бизнес-климата, и прочих стимулов нужны практические шаги по очистке госаппарата, включая правоохранительные структуры, от недобросовестных чиновников, которые используют свои полномочия для реализации интересов аффилированных с ними компаний.
Признаком движения в этом направлении стал законопроект о контроле за соответствием расходов и доходов чиновников, внесенный Дмитрием Медведевым в Государственную думу. Однако на практике гораздо более важным является внедрение понятных механизмов регулирования конфликтов интересов с установлением для ответственных чиновников и сотрудников правоохранительных структур публичных процедур декларирования своих связей с бизнесом и с освобождением от должности по факту искажений, выявленных в таких декларациях.
При этом не надо предаваться иллюзиям — другие чиновники с Луны или с Марса к нам не прилетят. Именно поэтому бессмысленно требовать от власти «беспощадной борьбы с коррупцией». Гораздо важнее начать процесс мирной замены в госаппарате должностных лиц, работающих не на государство, а на свой бизнес, с освобождением места для тех, кто будет готов работать по новым «правилам игры». Если власть пойдет на подобное самоочищение, этот шаг станет наиболее убедительным сигналом для бизнеса, раздумывающего об инвестициях в России.
Автор — директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ 
Россия сосредотачивается
